《广西壮族自治区人民政府关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》政策解读

一、文件出台背景

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。2016年1月1日起实施的《中央定价目录》中，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节，没有一项为农产品。2018年3月，经自治区人民政府审核同意、并报国家发展改革委审定的《广西壮族自治区定价目录》备注中明确，我区糖料蔗收购价格暂按现行办法管理，待时机成熟后再放开。

随着改革开放的深入推进，政府划定蔗区和糖料蔗政府定价模式已不符合市场经济规律。我区糖料蔗生产成本高、产业链条短、制糖企业规模小、制糖工艺落后等问题突出，特别是市场机制作用发挥不充分，糖业发展体制机制急需改革。

经自治区党委全面深化改革委员会和自治区政府常务会议审议通过，自治区政府研究出台了《关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》（桂政发〔2019〕8号，以下简称《意见》），对全区糖业今后4年的改革发展工作进行了全面部署。

二、文件整体架构

《意见》共七大部分三十条，包括总体要求、完善糖料蔗购销市场机制、着力提高糖料蔗生产水平、推动制糖企业高质量发展、加快淘汰落后产能、提高科技创新能力和保障措施。《意见》明确要紧紧围绕提高生产能力、保护蔗农权益、放开甘蔗市场、兼顾地方利益、整合加工能力、培育知名品牌、拉长产业链条、做大糖业产业的目标，坚持有利于糖料蔗基地建设、有利于农民增收、有利于企业做优做强的原则，深化体制机制改革，着力“强龙头、补链条、聚集群”，推动糖业发展质量变革、效率变革、动力变革，不断提升我区糖业发展水平。

首先要完善糖料蔗购销市场机制，坚持市场化取向、打破地域界限、防止画地为牢，从下一榨季起全面推行规范化订单农业，由制糖企业和糖料蔗种植主体签订订单合同，支持制糖企业通过优质服务建立原料保障基地，切实保障蔗农、糖企、原料产地等各方权益。强化市场监管，加强履约监督，依法依规惩处失信、扰乱糖料蔗购销市场等行为，打造诚信糖业。

其次要加快推动企业兼并重组，加快淘汰落后产能，促进糖业跨行业、跨地区、跨所有制战略性重组，提高产业集中度。大力推进全产业链发展，实施“一根甘蔗价值工程”。加大自动化、智能化、数字化改造，推动技术改造和技术创新，提高产品科技含量和附加值，增强企业竞争力。大力培育知名品牌，提高优势品牌集中度和市场占有率，做大做强做优制糖企业。

同时加大财政金融支持力度，建立食糖临时储存机制，设立糖业风险调节资金，引导银行保持糖业信贷规模合理稳定，增加中长期贷款比例，鼓励银行业金融机构依法合规为糖业企业提供利率优惠；稳步扩大糖料蔗价格指数保险，持续提高糖业保险保障水平。

三、订单合同解读

订单合同是糖业体制机制改革的核心内容，也是改革的难点和焦点。

（一）完善订单农业。

1. 完善订单农业的含义。第一，订单农业是一种成熟的模式。1930—1950年，订单农业在欧美地区迅速发展，涉及的农产品主要集中在粮食、畜牧、水果、蔬菜罐头加工和制种等方面。20世纪末，订单农业已成为很多国家现代农业的基本特征之一，是市场经济条件下的一种成熟的模式。第二，订单农业是一种新型的农企合作关系。订单双方是通过合同建立关系，通过合同法来约束双方的契约关系，是一种新的农企关系。第三，订单农业需进一步完善。目前凤糖、南糖、东亚等糖企都在实施订单农业，但是这个订单还不够完善，比如合同中的收购价是建立在政府定价的基础上，订单合同双方主体作用没有真正发挥。所以，我们需要完善订单农业。

2. 如何确定糖料蔗价格。一是鼓励按质论价。文件中明确指出：鼓励糖料蔗收购按质论价。优良品种、高糖品种、普通品种、低糖品种价格，都由双方协商后在合同中约定。二是订单双方自负盈亏。区别于以往先种蔗再定价，现在是先定价再种蔗。糖厂要着眼长远，不能损农坑农。种植主体也不能漫天要价，更不能“一女二嫁”。

3. 关于糖厂的收购范围问题。第一，通过订单合同明确收购范围，合同约定的范围就是对应企业的收购范围。第二，支持制糖企业通过优质服务建立原料保障基地，巩固收购范围。第三，按照合理的进退机制规范引导制糖企业跨区域与种植主体签订订单合同。

（二）规范订单合同。

1. 合同具体内容。由自治区糖业主管部门制定订单合同规范文本，种植主体和糖企在这个文本基础上，再对双方关心的内容进行约定，增强合同签订的可操作性。

2. 如何签订合同。文件中第四条明确提出：“充分尊重种植主体和制糖企业的自主权，由双方签订糖料蔗订单合同”，“原则上以行政村为区域单位，鼓励和引导经联社、合作社、种植大户与制糖企业签订合同”。

（三）保障各方权益。

1. 保障蔗农权益。一方面，尊重农民的自主权。文件第八条指出：“在保护糖料蔗生产能力的前提下，允许农民进行种植结构调整”。另一方面，通过合同约束糖企对蔗农在道路、蔗种、化肥、技术指导等方面给予扶持，约束糖厂按时收蔗、兑付蔗款，保障蔗农权益。

2. 保障企业权益。首先，加强企业原料保障，第六条明确规定：“支持制糖企业通过订单农业、自建基地、公司+基地+合作社+农户等多种方式，稳定原料来源”。其次，加大糖料蔗基地建设，在“双高”基地建设完成后，还要组织650万亩的高标准基本农田建设，为原料来源提供有力保障。第三，通过合同约束蔗农加强种植管护，按质按量交售糖料蔗。

3. 保障地方政府权益。文件第六条规定：“糖料蔗按订单合同外调加工所产生的增值税及其附加属县（市、区）分成部分归糖料蔗调出县（市、区）”。

（四）强化市场监管。

第一，提高法治观念。各级政府要加强市场经济条件下的法治观念的教育宣传，提高合同双方的守法观念，让其充分认识到违规违法危害性，增强履约意识。

第二，打造诚信糖业。在我国现行社会征信体系的基础上，加快建设糖业信用数据库，打造数据信息平台，建立信用评级制度和守信激励、失信惩戒机制，加强对糖业生产各环节的信用管理，打造诚信糖业。

第三，加强监督管理。一是实行订单合同备案制，作为加强监管、实施财政支持的必要依据。二是建立完善县乡村三级调处机制，及时处理纠纷。三是对失信和扰乱糖料蔗购销市场的行为主体，取消享受财政支持等优惠政策待遇，并纳入征信体系，依法依规惩处。四是加快糖业立法，出台订单农业相关的配套文件，为订单农业的规范化管理提供依据。

四、抓好贯彻落实

（一）加强组织领导。自治区人民政府成立广西深化体制机制改革加快糖业高质量发展领导小组，办公室设在自治区糖业发展办。各有关市、县（区、市）也要成立领导小组，加强组织领导，切实履行好属地管理责任。制定工作方案，明确任务分工和完成时限，落实工作责任。完善考核评价机制，将糖业改革工作纳入绩效考核体系。自治区政府督查室要加强对落实情况的督促检查，对各相关市和区直有关部门工作推进及完成情况进行通报，确保糖业体制机制改革顺利平稳推进。

（二）强化政策宣传。自治区糖业发展办成立督导工作组，到全区糖料蔗主产市、县进行政策宣讲解读。各相关市、县要根据实际情况，成立相应的宣传小组，加强政策宣讲，大力营造糖业深化体制机制改革的社会舆论氛围。

（三）突出示范带动。每个市选择一个县（市、区）、每个县（市、区）选择一个乡镇、每个乡镇选择一个村开展示范试点工作，在订单农业的各个方面积累经验、作出表率，形成示范带动效应。

（四）注重总结完善。相关市人民政府领导小组要及时将体制机制改革的推进情况报自治区领导小组办公室。改革推进过程中，针对出现的新情况新问题，要及时总结研究，提出整改和完善措施，加强统筹协调，确保改革积极稳妥推进。