《关于进一步推进自治区以下财政体制改革工作的实施意见》政策解读

近期，自治区人民政府印发了《关于进一步推进自治区以下财政体制改革工作的实施意见》（以下简称《意见》），现就《意见》中的主要内容做简要解读。

一、中央对推进省以下财政体制改革有关要求

省以下财政体制是中央和地方财政关系的延伸，是构成政府间财政关系制度“四梁八柱”的重要部分。党中央、国务院高度重视财政体制改革工作。党的十九届五中全会提出，明确中央和地方政府事权与支出责任划分，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。推进省以下财政体制改革，是落实习近平总书记重要指示精神的重要举措，对更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障，具有重要历史和现实意义：一是加快建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求；二是推动有效市场和有为政府更好结合、促进全国统一大市场建设的迫切需要；三是增强基层公共服务保障能力、促进基本公共服务均等化的必由之路；四是进一步深化分税制财政体制改革、形成统一规范的政府间财政关系的重要举措。

财政部对推进省以下财政体制改革提出了明确要求，要坚持稳字当头、稳中求进，妥善处理好改革与稳定的关系，在确保稳定的前提下推进改革。

二、《意见》的总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记对广西“五个更大”重要要求、视察广西“4·27”重要讲话和对广西工作系列重要指示精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，积极服务和融入新发展格局，紧紧围绕自治区第十二次党代会提出的“1＋1＋4＋3＋N”目标任务体系，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，坚持“统一领导、全面规范，因地制宜、激励相容，稳中求进、守正创新”的基本原则，进一步理顺自治区以下政府间财政关系，用3至5年时间建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的自治区以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动全区经济社会高质量发展，为建设新时代壮美广西提供坚强财力保障。

三、《意见》的主要内容

（一）清晰界定自治区以下财政事权和支出责任。

一是合理划分自治区以下各级财政事权。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定自治区以下各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险等方面的自治区财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通等基本公共服务确定为市县级财政事权。二是明晰界定自治区以下各级财政支出责任。对自治区本级与市县的共同财政事权，要逐步明确划分自治区、市、县各级支出责任，并按照减轻基层负担等因素差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。严格履行各级支出责任，对上级财政事权确需委托下级履行的要足额安排资金，对共同财政事权或下级独立财政事权在工作部署时要充分考虑下级财政承受能力。三是扎实推进自治区以下财政事权和支出责任划分改革。对已出台领域的改革方案进行适时完善。积极推进设区市与城区划分改革，按照自治区改革方案，各设区市应制定市与城区相关领域财政事权和支出责任划分改革实施方案。

（二）理顺自治区以下政府间收入关系。

一是理顺自治区和市县收入关系。对主体税种，目前自治区与市县已按照分税制和税种属性划分，与中央此次改革精神保持一致。因此，建议收入划分不宜大动，总体保持稳定，主体税种总体维持现行划分比例。即：将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入由自治区与市、县按比例分享，并由自治区本级分享较高比例，其中金融业增值税地方分享部分作为自治区本级收入。将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县收入。二是适度增强自治区本级调控能力。适当分享市县资源税，自治区本级因规范财政体制集中的收入增量，建议全部用于增加对下级特别是县级的一般性转移支付。三是健全完善增值税留抵退税分担机制。结合实际研究完善自治区以下增值税留抵退税分担机制，合理调整增值税留抵退税的调库清算节奏，缓解退税相对集中市县的退税压力，确保退税政策及时准确落实到位。四是规范设区市与城区收入分享方式。各设区市与城区应实行规范的分税制分享模式，全面取消目前设区市按企业隶属关系与所辖城区划分政府间收入的做法，推动同一税费收入在市与所辖城区之间分享比例逐步统一。五是依法规范财政收入管理。建立各级收入预算报送上级财政部门备案制度，引导市县结合税源和经济社会发展等实际合理编制各级收入预算。逐步取消并严禁新出台对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

（三）完善自治区以下转移支付制度。

一是优化转移支付结构。建立一般性转移支付合理增长机制，逐步提高一般性转移支付规模；足额安排共同财政事权转移支付，落实各级支出责任，确保共同财政事权履行到位；合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。二是科学分配各类转移支付资金。采用因素法分配的资金，应采取公式化方式测算，体现明确的政策导向和支持重点。确需采用项目法分配的资金，结合实际采取竞争性评审等方式，按照规范程序和集中财力办大事的原则分配；跨年度项目应根据项目实施进度分年下达转移支付资金，避免大规模闲置、沉淀。三是继续完善激励与保障并重的转移支付机制，进一步引导市县增加内生动力和发展动能。

（四）建立健全自治区以下财政体制调整机制。

一是建立完善财政事权和支出责任、收入划分机制的动态调整机制，增强财政体制与全区经济发展的适应性。二是加强各类转移支付动态管理，研究建立转移支付清单制度，规范新设立转移支付项目设立程序和退出机制，按照“奖优罚劣”的原则，完善财政资金尤其是共同财政事权转移支付和专项转移支付的分配、拨付、使用监管、绩效评价等机制。

（五）规范自治区以下财政管理。

一是强化设区市与城区财政管理。设区市要进一步落实对城区财政管理的主体责任，通过完善收支划分、加强指导管理等，统筹推动所辖城区协调发展。自治区定期分析评估各设区市本级和所辖城区均衡度等情况，研究将设区市对城区财政管理情况、评估结果等纳入转移支付测算、国库库款调度、新增政府债务限额分配、财政管理绩效考核与激励，督促引导和强化设区市对城区财政管理。二是完善开发区财政管理体制。对单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，有条件的可设立一级金库；鼓励对发展相对成熟、规模较大、总体收支平衡的开发区参照实行独立财政管理体制。三是完善自治区财政直管县改革。逐步调整优化自治区财政直管县的范围，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入自治区财政直管县范围。四是兜牢县级“三保”底线。明确自治区、市、县应负的“三保”责任和相关制度机制，切实兜牢基层“三保”底线。同时，学习借鉴外省先进经验和做法，研究制定自治区“三保”支出范围和保障标准，自治区本级财政通过一般性转移支付对“三保”压力大的市县加大补助力度。五是推动乡财县管工作提质增效。对经济发展实力较强的乡镇，县要进一步研究完善财政管理体制，激发其经济发展活力和当家理财积极性。六是加强政府性债务管理。进一步压实市县属地管理的主体责任，要求市县通过增收节支、盘活变现资产资源等方式化解债务风险。加强对专项债券项目储备质量、债务风险和债券资金使用绩效的综合考虑，不断健全市县政府债务限额分配机制。

四、明确各级责任

要求各设区市人民政府要按照《意见》要求，于2023年底前研究出台设区市与城区财政体制改革实施方案，提出切实可行的改革目标和实施步骤，并报经自治区财政厅审核同意后组织实施，推动各项改革任务落地见效。县级人民政府要研究完善对乡镇财政管理体制，更好发挥乡镇一级财政职能作用。自治区财政厅等有关部门要加强对市县的指导督促，积极配合市县推进改革，确保各项任务落地见效。

五、《意见》特点

（一）着眼长远。按照分税制原则，建立处理自治区以下政府间财政关系的规范体系，明确财政事权和支出责任划分、收入划分、转移支付管理遵循的基本规则，打造适应现代财税体制要求的自治区以下财政体制框架。

（二）服务大局。贯彻党中央、国务院决策部署，紧紧围绕推动高质量发展、建设公平统一市场、统筹区域协调发展、推进基本公共服务均等化等宏观目标，聚焦自治区党委、政府的重大规划，完善财政体制功能，发挥财政政策在服务全区经济社会发展大局的支撑作用。

（三）聚焦实际。坚持问题导向和结果导向，聚焦当前财政运行的难点问题，着力从体制机制上解决自治区以下财政体制不尽合理、收入划分不够规范、转移支付安排不够科学、市以下财政体制不统一、区域间发展不够均衡、部分县区“三保”压力较大等问题。

（四）保持稳定。坚持稳中求进的工作总基调，稳妥有序推进自治区以下财政体制改革工作。尊重历史及实际情况，妥善处理各级政府收支划分、基数划转等问题，保证各级财政现行体制政策规定范围内的财力格局基本不变，促进设区市、县财政平稳运行。